中国五年规划制度是体现我国国家治理体系独特优势的重要制度。习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”准确理解中国的五年规划制度，是理解中国式现代化路径和中国共产党治国理政“制度密码”的重要视角。
一、走向新时代的五年规划
党领导编制的五年规划就是中国式现代化的路径安排。习近平总书记指出，“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。”
从最先开始的“一五”计划，到最新开启的“十四五”规划，中国的规划制度经历了从探索到改革、再到科学发展的三个阶段。“一五”到“五五”是规划制度的探索时期，虽然规划制度经历了曲折，但是我国在规划制度的探索中积累了大量经验，并初步形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。“六五”到“十五”是规划制度的改革时期，这个时期我国处于计划经济体制向市场经济体制的改革转轨阶段，成功实现了党的十三大提出的“三步走”战略的前两步目标，我国规划制度特色初显，程序逐步规范。“十一五”至今是规划制度的科学发展时期，这个时期我国正式将“计划”改名为“规划”，在五年规划制度的指引下，我国经济社会取得了举世瞩目的成就，成功实现了从富起来到强起来的伟大飞跃。为了便于记忆，笔者写了一首《规划》打油诗，回顾14个五年规划（计划）的伟大历程。
令世界瞩目的中国基建是中国式现代化的重要标志之一。正在建设的伶仃洋大桥是深（圳）中（山）通道这项世界超级工程的一环。深中通道位于粤港澳大湾区核心区域伶仃洋海域，是继港珠澳大桥之后又一集“桥、岛、隧、水下互通”于一体的跨海通道工程，将于2024年建成通车。届时深圳至中山的车程将从原来的两小时缩短至20分钟，加速粤港澳大湾区“1小时生活圈”的形成。
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。“十三五（2016—2020）”时期是全面建成小康社会、实现我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标的决胜阶段。制定和实施好“十三五”规划，阐明党和国家战略意图，明确发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措，描绘好五年国家发展蓝图，事关全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的协调推进，事关我国经济社会持续健康发展，事关社会主义现代化建设大局。
“十三五”规划建议起草组规格进一步提高，由习近平总书记担任组长，李克强同志、张高丽同志担任副组长，有关部门和地方负责同志参加，在中央政治局常委会领导下承担建议稿起草工作。2015年，党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。2016年，第十二届全国人民代表大会第四次会议审查并通过了国务院提出的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。
“十三五”时期，面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务特别是新冠肺炎疫情严重冲击，以习近平同志为核心的党中央不忘初心、牢记使命，团结带领全党全国各族人民砥砺前行、开拓创新，奋发有为推进党和国家各项事业。全面深化改革取得重大突破，全面依法治国取得重大进展，全面从严治党取得重大成果，国家治理体系和治理能力现代化加快推进，中国共产党领导和我国社会主义制度优势进一步彰显；经济实力、科技实力、综合国力跃上新的大台阶，经济运行总体平稳，经济结构持续优化，我国GDP突破100万亿元，人均GDP超过1万美元，实现了2020年的GDP和人均GDP比2010年翻一番；脱贫攻坚成果举世瞩目，5575万农村贫困人口实现脱贫；粮食年产量连续五年稳定在1.3万亿斤以上；污染防治力度加大，生态环境明显改善；对外开放持续扩大，共建“一带一路”成果丰硕；人民生活水平显著提高，高等教育进入普及化阶段，城镇新增就业超过6000万人，建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过13亿人，基本养老保险覆盖近10亿人，新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果；文化事业和文化产业繁荣发展；国防和军队建设水平大幅提升，军队组织形态实现重大变革；国家安全全面加强，社会保持和谐稳定。
党的十九届五中全会于2020年10月26日至29日在京召开 新华记者 王晔 摄
党的十九大站在新的更高的历史起点上，对实现第二个百年奋斗目标作出分两个阶段推进的战略安排，提出到2035年基本实现社会主义现代化，到21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“十四五（2021—2025）”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在“两个一百年”历史交汇点上，将“十四五”规划与2035年远景目标统筹考虑，对动员和激励全党全国各族人民，战胜前进道路上各种风险挑战，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，具有十分重要的意义。
“十四五”规划建议起草组延续了“十三五”的高规格配置，习近平总书记担任组长，李克强同志、王沪宁同志、韩正同志担任副组长，有关部门和地方负责同志参加，在中央政治局常委会领导下承担建议稿起草工作。“十四五”规划编制的一个重要特点是坚持发扬民主、开门问策、集思广益。从2020年7月下旬到9月下旬，习近平总书记先后主持召开企业家座谈会、扎实推进长三角一体化发展座谈会、经济社会领域专家座谈会、科学家座谈会、基层代表座谈会、教育文化卫生体育领域专家代表座谈会，当面听取各方面对制定“十四五”规划的意见和建议。
2020年8月20日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话。新华社记者 王晔 摄
2020年8月16日至29日，“十四五”规划编制工作实现网上征求意见，这也是五年规划（计划）历史上的首次。广大人民群众踊跃参与，留言100多万条，有关方面从中整理出1000余条建议。2020年，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。2021年，第十三届全国人民代表大会第四次会议审查并批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。
“十四五”时期经济社会发展的主题是推动高质量发展，这是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国仍然是世界上最大的发展中国家，发展仍然是我们党执政兴国的第一要务，但新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念、构建新发展格局，必须是高质量发展。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上，必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。
“十四五”规划还明确了构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。构建新发展格局，是与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。
二、中国五年规划成功的五个重要因素
从世界经济的历史大视野来看，规划制度并非中国独有，许多国家都实施过各种形式的规划制度，但实施效果却参差不齐，很少像中国一样长期坚持并取得重大发展成就。德国历史学派奠基人弗里德里希·李斯特是倡导国家规划的先驱者之一，从实践上看，现代国家规划制度的雏形最早出现在第一次世界大战期间，如德国制定了全国性的经济规划制度，目的是在战争期间迅速管理和配置非常稀缺的战略物资资源。
联共（布）第十六次代表大会上制定并通过了苏联1928—1932年国民经济计划，这标志着五年规划制度在全世界的诞生。苏联通过两个五年规划，初步建起了独立的比较完整的国民经济体系，实现了以重工业为主的工业化，工业总产值迅速跃升至欧洲第一、世界第二。
由于苏联的巨大成功，五年规划制度被许多发展中国家视为通往工业化道路的灵丹妙药。于是，20世纪30年代后，世界上出现了席卷全球的计划化浪潮，约占世界总人口1/3的国家采用了计划经济体制，大部分模仿了苏联的五年规划制度。受经济大萧条和凯恩斯主义的影响，美国也于1934年成立了国家规划委员会，通过制定规划推动联邦项目的实施，取得了积极成效。第二次世界大战后，规划制度进入鼎盛时期。许多战后国家由于面临物资和资源的紧缺，都引入了中央计划体系，由政府对经济进行干预，以更加理性地管理资本和市场。比如，法国和日本引入了宏观经济规划，荷兰、挪威、比利时、英国、意大利和丹麦等国家也纷纷效仿。此外，大部分非洲国家从殖民统治下解放以后都选择了规划制度，这一时期在世界各个国家勃兴的规划制度被世界银行称为一项改变世界经济版图的伟大人类实验。
然而好景不长，从20世纪60年代开始，规划制度开始出现危机，尤其是20世纪70年代非洲的发展规划总体上宣告失败，世界逐渐出现了去计划化的浪潮。随后苏联和东欧开始了规划制度的改革，主要是以“滚动”年度计划的方式增强规划的灵活性。然而随着苏联解体、东欧剧变，1991年4月，已存在70年的苏联国家计委被撤销，宣告了五年规划制度在苏联的终结。随着社会主义国家开始从计划经济向市场经济转型，在此过程中，大部分国家都抛弃了计划体制，并且是“倒脏水时把孩子一起倒掉”式抛弃了规划制度，只有少数几个国家保留了下来。与此同时，在全球新自由主义思潮的影响下，美国、欧洲和东亚等国家和地区也逐步取消了规划制度。于是，世界银行在1996年的年度报告《从计划到市场》对规划作出了总结评价：“这种制度远不像表面上看起来那么稳定，其原因是计划方式内在的低效率是无处不在的”。
直到2008年全球经济危机以后，规划在发展中国家又迎来了新的兴起。这主要来自中国奇迹的示范效应。中国五年规划制度之所以会成功有五个重要因素。
一是科学理论的指导。2014年，习近平总书记在北京市考察时强调，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。我国规划科学性的根本原因在于将马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想。在科学理论的指导下，五年规划基于经济社会不同发展阶段的客观规律，提出相适应的发展目标、战略重点、实施路径。比如，“一五”计划到“五五”计划的重点是优先发展重工业，这符合当时经济发展阶段的客观需要。“六五”计划到“八五”计划的重点是发展社会生产力。“九五”计划到“十二五”规划不仅关注经济增长，还强调“以人为本”的可持续发展。“十三五”规划以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念以适应新的发展要求。
二是纳入国家治理体系的组成部分。习近平总书记是善用规划治理的典范。早在河北正定工作期间，担任县委书记的习近平同志就从大处着眼，把正定的发展和全国联系起来，强调要有长远规划，不能走一步看一步，希望形成10到15年的远景规划。就任福建省省长后，习近平同志曾提议并亲自参与组建了福建省人民政府顾问团，汇集各路专家作为福建的智囊，帮助福建制定科学专业的五年规划。基于丰富的规划实践经历，习近平总书记深刻指出，用中长期规划指导经济社会发展，是党治国理政的一种重要方式。中共中央、国务院发布的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》将五年规划定位为“社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排”“全国各族人民共同的行动纲领”。规划制度是国家治理体系的组成部分，保障了规划的权威性、连续性和稳定性。当前，我国的五年规划已经形成了党委领导、人大批准、政府编制与组织实施的工作机制。党中央首先提出对国民经济和社会发展五年规划的建议，确定一系列大政方针，决策和统筹各类重要事项。全国人民代表大会审查批准五年规划，并依法监督规划实施情况。国务院编制和组织实施五年规划，并按照优化协同高效的要求强化对其他各类规划的管理，这一机制不断规范化、法治化，成为国家治理体系中五年一度的传统。
三是集思广益的编制过程。“开门编规划”是我国规划制度的重要经验之一。以“十四五”规划编制为例，习近平总书记多次强调，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策，切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到“十四五”规划编制中来。在征求意见的过程中，习近平总书记先后主持召开多场座谈会，广泛听取各方面的意见建议。同时，“十四五”规划编制工作还首次在网上征求意见。由此可见，我国的规划编制过程是科学民主决策的重要体现，集思广益的编制过程不仅可以通过收集多方面信息提升规划的编制质量，还有利于广泛凝聚共识，减少规划实施过程中面临的阻碍。
四是广泛动员、实事求是的实施方式。2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出：“实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。”我国五年规划的实施不是政府的“独角戏”，而是各类主体的“合奏曲”，既能够用好政府这只“看得见的手”，提供公共服务，优化营商环境，也能够用好市场这只“看不见的手”，激发市场活力，发挥市场优势。此外，我国在规划实施过程中还建立了动态调整的机制，包括规划中期评估和调整、中央经济工作会议对下一年度规划任务的调整、政府工作报告对当年规划任务的调整、各地区各行业在自身规划内的创新试验和调整等，以保证规划的实施能根据经济社会的发展变化进行实事求是的调整，科学应对一些重大突发性事件。
2020年8月24日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会并发表重要讲话。新华社记者 李学仁 摄
五是与时俱进的规划制度。新中国成立后，我国借鉴苏联的计划经济模式编制五年计划，“一五”到“五五”主要是在探索中前进，虽然走了一些弯路，但也积累了许多经验。从“六五”到“十五”，我国的规划制度不断走向成熟和规范，从指令性计划逐步转变为兼具约束性、预期性、指导性的计划，充分发挥服务国家战略目标、引导市场资源配置、指导政府宏观管理的作用。“十一五”开始，为了进一步明确规划的本质，“五年计划”更名为“五年规划”，更注重以约束性指标促进政府职能转变，以预期性指标激发市场活力，成为战略性、纲领性、综合性、指导性的科学发展规划。党的十八大以后，随着我国规划制度的作用日益增强，但规划编制和实施方面还存在一些问题，影响了规划战略导向作用的充分发挥。比如，规划编制工作涉及多个部门，但是当前各个部门的规划编制职责还主要是一些不成文的规定，随意性较强；规划编制中的公众参与仍然停留在法律性文件中的原则性概念阶段，缺乏程序性权力，公众参与主要以“被征求”意见为主，参与环节滞后等。五年规划作为国家最重大的公共政策，其地位缺乏规划相关的法律依据和支撑。基于此，党的十八届三中全会提出政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，党的十九大提出发挥国家发展规划的战略导向作用，党的十九届四中全会明确要求要“完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度”，规划制度始终处于不断完善之中。
总的来看，我国的规划制度没有盲从其他国家所谓的“绝对真理”，而是基于国情在实践中不断探索、改革和创新，与时俱进地建立了这个时代最为科学的规划制度。以上简要论述了中国五年规划制度的五个方面，这也是我们构建中国特色规划学理论体系的一次尝试，期待有更多学界同仁加入这一领域。理论的探索过程本身也是进一步坚定“四个自信”的过程。我们坚信，在中国共产党领导下，发挥规划制度的优势，沿着规划蓝图的美好愿景，一个五年接着一个五年，一步一个脚印，我国一定能稳步推进伟大事业，如期实现第二个百年奋斗目标。
原文链接：五年规划与中国式现代化
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